Besluit wordt belast. Daarna kwamen de circulaires of ministeriële omzendbrieven vanaf 1955. Terecht vragen de beide neerlandici De Rooij en Haeseryn zich af "of we hier inderdaad te maken hebben met 'uitvoeringsbepalingen' dus concrete voorschriften voor de toepassing van bepaalde algemene regels. Gaat het niet veeleer om nieuwe regels, die minstens tegen de geest van eerder gegeven regels indruisen?" [155] Ingestemd kan worden met hun conclusie "dat de overheid met de hier besproken 'uitvoeringsbepalingen' inging tegen de door haarzelf gepubliceerde Woordenlijst met bijhorende leidraad, die op grond van het Spellingbesluit-1946 en de Spellingwet-1947 was samengesteld door een officiële commissie" [156].

Er is in dit verband echter niet alleen de vraag naar de overschrijding van de normale uitvoeringsbevoegdheden, maar bovendien dient eraan herinnerd te worden "dat ministeriële omzendbrieven of circulaires in beginsel geen bindende rechtskracht bezitten" [157]. Hierop gaan we nu even in.

Via circulaires of omzendbrieven [158] worden door de bevoegde ministers instructies verstrekt aan de ambtenaren over de manier waarop wetten en besluiten moeten worden uitgelegd en in de praktijk toegepast. In principe bezitten ze geen bindende rechtskracht: ze leveren in principe geen grond op voor cassatie of voor een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State [159]. Alleen disciplinaire sancties zijn mogelijk tegenover de ambtenaar die ze niet naleeft [160]. Het gaat hierbij dan om interne dienstvoorschriften gericht op intern gebruik en zonder bindingskracht voor personen die geen deel uitmaken van de administratie.

Het strikt interne karakter kan evenwel overschreden worden en dan is er sprake van externe werking, waarbij de inhoud van de regel bepalend zal zijn. "Geeft de regel evenwel aan hoe de bestuurs-instantie jegens de burger zal handelen ... dan heeft de regel externe werking" [161]. De Mededeling van de Eerste Minister van 19 april 1947 ter uitvoering van het Regentsbesluit van 1946 zou het kenmerk van externe werking kunnen vertonen in de mate dat ze betrekking heeft op alle stukken uitgaande van de overheid o.a. naar de burgers. Immers, de gebruikers van de openbare diensten, of zij nu vrijwillig of gedwongen gebruik dienen te maken van de dienst, dienen de gevolgen te ondergaan waardoor de dienstnota haar strikt intern karakter verliest [162].

Hetzelfde externe effect doet zich uiteraard eveneens voor bij de circulaires gericht tot het onderwijs, die als gevolg hebben dat de gebruiker, de schoolgaande jeugd, zich aan de maatregelen inzake spelling moet onderwerpen. De Minister behartigt daarmee één van de doeleinden die aan de openbare dienst worden gesteld [163].

Met betrekking tot de hier besproken circulaires is het volgende van belang. De Raad van State heeft gesteld dat "voorschriften die niet in de gebruikelijke vorm van een echte verordening worden vastgesteld maar als richtlijnen langs de ambtelijke wegen van de brief of de omzendbrief door de hogere overheid naar uitvoeringsorganen worden doorgegeven, toch met rechtsregels moeten worden gelijkgesteld - en dienvolgens vatbaar zijn voor een annulatieberoep - indien zij nieuwe regels aan de bestaande toevoegen, indien de